黄石松：疫情防控常态化下老年健康服务体系的构建

经济社会发展方式转变叠加人口老龄化是贯穿我国21世纪的基本国情。近年来，我国老年健康服务政策体系不断完善，全人群、全生命周期健康理念逐步树立，养老、孝老、敬老的社会文化氛围逐步形成，老年人获得感、幸福感、安全感不断增强。新时代，随着老年人多层次、多样化健康服务需求不断提升，老年健康服务体系中的问题逐步凸显，疫情防控常态化对传统的老年健康服务体系又提出新的挑战。研究报告结合北京市老年健康服务体系建设的情况，从八个方面提出了政策建议：一是要准确把握老年健康服务体系建设的目标，突出体系建设的公平可及、综合连续；二是要突出疫情防控常态化下的应对，提高体系的韧性和抗风险能力；三是要强化政府责任，激发社会活力，形成共建共享共治的新格局；四是要破除制度障碍，推动社会办医；五是要突出基层社区作用，推动资源下沉；六是要补齐短板，加快农村地区体系建设；七是要弘扬国粹，全面加强中医药的作用。一、问题的提出从全球范围来看，在这次疫情中受冲击最大的是老年人。疫情防控常态化，不仅仅是指新冠(COVID-19)病毒有可能会与人类长期共存，更指从2003年“非典”以来，人类遭遇的重大传染病事件、重大公共卫生事件的频次在加速，比如，2009年甲型流感（H1N1）、2014年埃博拉病毒、2015年禽流感病毒（H7N9）、2015中东呼吸综合征（MERS-COV）、2019年登革热、2019乙型流感（VICTORIA系）、2020新型冠状病毒（COVID-19）。历次事件的规模和范围越来越广泛，持续时间越来越长，影响力和破坏力越来越大,老年人群体在疫情中的健康保障也受到越来越大的冲击。自2018年以来，中国人民大学首都发展与战略研究院课题组就持续关注我国老年健康服务体系的探索与实践，并重点以首都北京委例，接受北京市老龄办、北京市卫生健康委的委托，先后开展了《北京市健康老龄化的内涵与发展方式研究》《建立完善北京市老年健康服务体系》的研究，形成了一系列研究成果，并先后得到中共北京市委主要领导、市政府主管领导的批示，很多建议已经纳入政策决策中，得以实践。二、北京市老年健康服务体系建设的现状近年来，特别是党的十八大以来，北京市在老年健康服务体系建设方面，坚持健康老龄化的理念，顶层设计不断完善,健康服务思路不断明确，政策体系不断健全，体制机制逐渐理顺，健康服务水平持续提升，“健康北京”战略取得长足进展。事实上，追溯到11年前，北京市于2009年提出《健康北京人——全民健康促进十年行动规划（2009—2018年）》，第一次把“健康环境、健康人群、健康服务”摆在同等重要的位置，改变过去简单的“以治病为主”的理念。从2011年起《健康北京“十二五”发展建设规划》从“健康环境、健康人群、健康服务”三个方面提出了35项主要指标。2017年北京市发布《“健康北京2030”规划纲要》，进一步强化了“健康优先发展”的理念，进一步明确了“把健康融入所有政策”的要求。具体到老年健康服务方面，全人群、全生命周期健康的理念逐步树立，敬老、孝老、养老的社会文化氛围逐步形成，特别是在老年健康服务体系建设和医养结合当方面取得重要进展，老年人获得感、幸福感、安全感不断增强。第一，加强健康教育。倡导“每个人是自己的健康第一责任人”的理念，塑造自主自律的健康行为。一个最典型的案例就是，2015年北京市人大出台了“史上最严格”的控制吸烟条例，动员全社会实行了严格的监督机制，控烟力度不断加大，居民吸烟危害有效降低。“依法吸烟”已经深入人心，成为人们的自觉行动。第二，加强老年疾病的预防和干预。比如推广家庭医生签约、建立慢性病健康档案，重点人群健康管理全面实施。北京市老年健康管理率持续保持在66%以上，社区高血压、糖尿病患者规范服务率分别为65.3%和67.7%。第三，优化老年疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护的资源配置，提高服务能力和质量。大家感受比较深的是推行分级诊疗制度和“医联体”建设，医院向郊区疏解，资源向社区卫生服务中心下沉，等等，这些举措实际上都是要解决医疗卫生服务资源分布的均衡性和公平性问题，推动医疗资源下沉到社区和老百姓的周边、身边、床边，实现就近就便的服务。此外，整合优化康复医疗服务资源，引导部分公立医疗机构转型为康复医疗机构，加强老年综合科的建设，推进中医健康服务，推进“医养结合”和“体医结合”工作，创建老年友善医院，等等。有两项与每一个人生活息息相关的是，北京市在全国率先试行了全方位的医药全流程改革，一是2017年3月下发《北京市医药分开综合改革实施方案》，取消药品加成和挂号费、诊疗费，设立医事服务费，实施药品阳光采购，降低药品采购价格，规范基本医疗服务项目；二是2018年12月市政府印发《北京医耗联动综合改革实施方案》，推动医疗耗材的价格下降。这两项改革的根本目的也是推动医疗卫生服务体系服务能力和质量的提高，实现公平可及、综合连续。第四，强化老年健康服务的政策支持。包括医保覆盖范围逐步扩大，医保支付改革持续推进，医保报销制度进一步完善，保障水平不断提高等。其中特别重要的是开展长期护理保险制度的研究，稳步推进石景山区和海淀区的长期护理保险制度建设试点工作。此外，鼓励和推动社会办医，有序推进“互联网+”健康服务等等，形成了以“叮当快药、好大夫在线、春雨医生”等为代表的互联网健康创新公司。相关移动医疗类App逐步从提供在线问诊、预约挂号、健康建议和患者交流等线上服务，向“线上+线下”融合发展转变。四、北京市老年健康服务体系建设中存在的问题第一，体系的公平可及性有待提升，城乡差距尚待弥合。首先，就机构设施设置而言，一是总量不足，二是布局不合理。一方面老年健康服务机构多集中在中心城区，郊区、农村配置不足，另一方面，同一区域内部配置也不均衡，甚至存在盲点。特别是贴近老年人的城乡社区设施和机构不足，不能满足就近就便的需要；其次，就药品、仪器、检测等物资而言，其供应和储备尚待进一步均衡、科学配置，大医院、社区医院等不同层级的医疗机构之间存在药品供应目录的差别；就服务内容、能力、质量和价格而言，不同级别、不同类型老年健康服务机构之间存在现实差异，且不同老年群体支付能力差异较大。再次，就人员配置而言，总量不足（尤其是老年医学、康复、护理等）与配置不均衡同时存在，虽然近年医疗卫生资源下沉不断推进，但是大部分医护人员依然集中在大型综合医院、专科医院等，难以下沉，这主要与基层卫生机构的编制不足、相关的激励政策不完善有关。第二，体系的综合连续性有待完善，供需存在结构性不均衡。总体上，老年人全生命周期、全方位健康服务存在结构性不均衡问题，如安宁疗护的短板问题明显；以综合连续的方式向老年人提供健康服务的能力尚待提升。第三，政策支持（资金支持、医保支付等）力度尚待进一步提升。首先就是财政资金支持不足，其次是支付制度，尚存在城乡居民医保、城镇职工医保、公费医疗等多种形式，其在用药和个人承担比例上的较大差距；城乡老年人养老保障尚存在较大差距。我国养老服务机构和医疗卫生机构存在“体制内”和“体制外”的差异，存在公办、公建民营、民营等多种形式，怎么能够使他们公平地享受政策、接受监督？怎么能够做到公平可及、综合连续？五、疫情防控常态化下完善老年健康服务体系的建议第一，准确把握老年健康工作的目标定位。以满足老年人日益增长的健康服务需求为出发点和落脚点，着力创新体制机制,强化政府责任，激发社会活力，大力发展老年健康事业，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的老年健康服务体系。第二，突出体系的公平可及、综合连续。分类保障老年健康服务，既要保障基本健康服务，解决兜底的问题，这是公平性的最重要的体现；又要提供多样化、多层次的健康服务，使老年健康服务内容要更加丰富。要真正以老年人的需求为出发点和落脚点，坚持就近就便，科学规划、优化设施及机构布局，织密设施及机构网络，丰富服务内容，提高服务质量，强化服务人才培养，推动服务资源下层到社区居家，把养老服务和健康服务送到老年人的周边、身边、床边。第三，强化政府责任，激发社会活力。形成党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的良好格局。在对各级、各部门政府责任做出明确界定的同时，强化“个人是健康第一责任人”的理念，强化全人群健康教育，全面提高全社会健康素养，广泛开展老年人健康自我管理，全面提升健康管理水平。第四，破除制度障碍，推动社会办医。这不是办不办、要不要办的问题，而是敢不敢办、能不能管好的问题。现在我们经常会陷入“一放就乱，一管就死”的困境。实际上政府大包大办大揽反而是做不好，必须得用社会办医，那怎么去办？怎么精准施策？这是我们躲不开绕不过去的一个重大问题。第五，突出基层社区作用，推动资源下沉。全方位加强基层社区能力建设，从完善社区健康教育网络，加强社区在疾病预防中的作用，加大家庭床位巡诊服务供给，做实老年人家医签约服务，明确突发公共卫生事件老年人应急防控机制和社区基层治理的作用等方面，做出系统的、全面的安排。第六，补齐短板，加快农村地区体系建设。将农村老年人健康评估与管理服务纳入基本公共卫生服务项目，定期对农村老年人进行健康教育、常规体检、就医就诊教育，提高农村医保报销上限和比例，建立山区农村集体配置急救车制度，制定实施村卫生室医护人员培养、使用、晋升和补贴倾斜政策。第七，弘扬国粹，全面加强中医药的作用。鉴于北京中医药资源丰富、工作基础好，中医药如何在老年健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护六个环节中发挥作用，应进行全面统筹、系统谋划，以首善标准，持续推进中医药在老年健康服务中的作用。第八，推进老龄科技创新，推动公平可及、综合连续。要充分发挥技术进步在应对人口老龄化中的第一动力和战略支撑作用。“抗疫”过程中，智慧技术助力检验检测，服务物资管理和调配，助力社会动员和社会管控。疫情防控常态化下，智慧技术对普及在线就医、线上社区交流、远程照护和远程安全监控方面有着重要的作用，对于推进老年健康服务体系的公平可及、综合连续具有十分重要的作用。（黄石松，中国人民大学首都发展与战略研究院研究员）转自：中国发展网 原文链接：//shuzhiren.com/post/6690.html